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投稿须知 2019WTC专题
长三角一体化,如何实现交通开放

作者:顾大松 来源:财新网 时间:2019-05-16

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2019年3月11日,杭州市公安局交通警察局发布《杭州市人民政府关于部分开放非浙A号牌小型客车工作日高峰时段在我市错峰限行区域内通行的通告(征求意见稿)》,拟将部分开放非浙A号牌小型客车工作日高峰时段在杭州错峰限行区域内通行。依照该征求意见稿内容,开外地牌照的车到杭州办事、就医、开会等,提前通过APP平台申请报备,拿到电子通行凭证后,就可以在原先限行的时段和区域内通行,每车每年累计不超过12次。

作为浙江省省会的杭州是长三角地区的特大城市,也是著名旅游城市,不仅有省内人员开车来杭 33f4 事、就医、开会需求,也有外地客人自驾旅游的需求。杭州市这一举措,有别于传统的、且不断升级的限行、限购交通管理措施,是区域一体化进程中交通开放理念的体现,值得点赞。

一直以来,为了应对交通拥堵问题,国内各大城市纷纷采取小客车限行、限购措施,其中,受限制力度最大的往往是非本市机动车辆。即使是没有采取机动车限购的城市,也因为周边城市的影响,往往陷入限购的焦虑之中,如2014年3月26日零时起,杭州市对其行政区域内小客车实行增量配额指标管理(也就是通常所说的“限购”措施),其政策影响就波及同为长三角区域的南京市。当年4月份,坊间盛传南京将于5月1日机动车限购,导致4月末新车上牌数激增,最高峰时车管所一天上牌新车数达到1600辆,等待上牌的车辆延伸占据临近的内环主干道——玄武大道两三股车道,严重影响通行,而车管所工作人员晚九点多才下班。虽然后来被证实为谣言,但机动车“限购”的焦虑一直困扰着南京市民,基本上每年都会出现一次传言。

2018年11月5日,国家主席习近平在上海出席首届中国国际进口博览会开幕式发表主旨演讲时宣布,支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。今年的国务院政府工作报告也明确,将长三角区域一体化发展上升为国家战略,编制实施发展规划纲要。在两会召开期间,全国人大代表、上海市委书记李强在上海团开放日上透露,上海正会同苏浙两省研究制定长三角一体化发展示范区建设方案,具体目标是“打造成为贯彻新发展理念的新标杆、一体化体制机制的试验田、引领长三角更高质量一体化发展的新引擎”。长三角一体化发展的大幕已经开启。

交通一体化在区域一体化中具有引领地位,要推动长三角一体化发展,要通过示范区建设贯彻新发展理念,推动一体化体制机制变更,在交通方面就亟需实现治堵理念与制度的变革。杭州市有限开放外地机动车入城的举措,可以说是遵循开放理念、扭转传统治堵思路,在交通一体化上迈出了第一步,但对于已经实行机动车限行、限购措施或处于限购焦虑的长三角城市,仍然需要从治堵理念到制度上进行根本性变革。

首先,要遵循法律、经济、行政手段的不同位阶安排治堵措施,探索机动车限购政策的退出措施。现行的机动车限行、限购措施,更多是一种行政手段,是一种不得已情况下采取的治堵措施,但也往往成为交通“懒政”的借口,甚至成为阻碍区域一体化的标志。长效的治堵措施,应以法律手段为先,经济手段次之,如上海虽然在国内率先推行小客车拍牌措施,但对于外地车辆一直未实行常态化限行措施,而是通过严格交通执法、高架桥通行管制等法律手段治堵,在经济手段与法律手段治堵之间,取得了较好的平衡。但是,不论是上海市的拍牌措施还是杭州市的摇号措施,均是一种机动车限购措施,存在新增小客车登记上牌地方增设条件与现行道路交通安全法、交通安全法实施条例相关规定的冲突,也与互联互通的交通开放理念存在本质冲突,不利于区域一体化发展。因此,长三角城市应在适当的时机寻求现行的机动车限购政策的替代性措施,响应交通运输部《城市公共交通“十三五”发展纲要》要求,即“谨慎采取机动车限购、限行的‘两限’政策,避免‘两限’政策常态化;已经实行的城市,适时研究建立必要的配套政策或替代措施。”

其次,要注重法治化的停车管理措施,推动“以静制动”的拥堵治理。城市交通拥堵的症结在于小汽车出行与公共道路资源的不匹配,特别是城市居民通勤、通学使用小汽车更是资源的严重错配。但是,个人购买小汽车又是其基本权利,不能通过行政手段甚至立法方式予以遏制,因此有必要秉持“拥车者自备车位”的法理,通过立法方式推动“有位购车”,在根本上正确处理个人小汽车拥有与使用之间的关系,实现“以静制动”的交通拥堵治理。因此,有必要在2018年下半年上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会表决通过《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》的基础上,争取得全国人大常委会授权,在长三角一体化示范区推行“有位购车”立法,以法治化的停车管理措施推动“以静制动”的交通治理制度变革。

最后,要正确看待交通拥堵现象,以交通秩序观代替拥堵治理理念。一方面,交通拥堵并不是全域、全时段现象,其治理措施需要分区域、分时段进行,另一方面,交通拥堵作为一种动态现象,又具有信号传导功能,在一定程度上具有拥堵调控的功能。作为各种要素资源积聚的城市与都市圈,在某一时点或节点的交通拥堵在所难免,应当治理的是一种没有秩序的拥堵,而不能期待全地域、全时段的畅通。因此,有必要正确看待交通拥堵现象,准确运用法律、经济与行政手段,破旧立新,在区域一体化时代推动交通治理理念到制度的变革。


作者为东南大学交通法治与发展研究中心执行主任,本文原载于《交通港航》2019年第1期,原标题为“一体化进程中交通拥堵治理理念与制度亟需变革”

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